Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 20/2023 z 28. mája 2025 vo veci vyslovenia nesúladu ustanovenia čl. I, čl. II v časti zodpovedajúcej § 9 ods. 6 druhej vete zákona č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a čl. III zákona č. 239/2023 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia niektoré zákony 2025

Parlamentná procedúra nie je úplne mimo kontroly ústavného súdu (PL. ÚS 11/2012, PL. ÚS 6/2017). Ústavný súd však pristupuje vzhľadom na procedurálnu autonómiu parlamentu ku skúmaniu ústavnosti zákonodarného procesu zdržanlivo. Aj keď procesné pravidlá zákonnej povahy môžu mať ústavný význam, nie každé porušenie ustanovení rokovacieho poriadku vyžaduje ingerenciu ústavného súdu. Tá nastupuje jedine v situácii, keď porušenie pravidiel zákonodarného procesu dosiahne ústavnú intenzitu.

Ústavný súd už konštatoval (PL. ÚS 18/2022), že porušenie ústavnosti pri zákonodarnom procese môže nastať v troch odlišných prípadoch. Prvým (a najzávažnejším) prípadom je, ak národná rada poruší ústavné pravidlá zákonodarného procesu (napr. čl. 84 ods. 1 a 2, čl. 87 ods. 1 ústavy). Takéto porušenie musí viesť k deklarácii neústavnosti napadnutého zákona vo formálnom prieskume ústavnosti (PL. ÚS 13/2020, bod 25). V druhom prípade ústavnú intenzitu môže dosiahnuť porušenie pravidiel vyplývajúcich zo zákona o rokovacom poriadku, ak by došlo k (i) porušeniu ustanovenia zákona o rokovacom poriadku (ii) s určitou vyššou intenzitou, pri ktorom mohlo dôjsť (iii) k porušeniu relevantných ústavných článkov (PL. ÚS 13/2020, bod 28). Iba hrubé a svojvoľné nerešpektovanie pravidiel zákonodarného procesu, ktoré nespĺňa ústavné garancie legitímneho a legálneho zákonodarného procesu, by bolo spôsobilé vyústiť do rozporu prijatého zákona s ústavou (PL. ÚS 48/03). Takýto záver predpokladá zasiahnutie ústavou chráneného princípu nezákonným postupom národnej rady pri zákonodarnom procese (PL. ÚS 13/2022), napríklad porušenie ústavných práv poslancov národnej rady pri výkone ich mandátu či princípu slobodnej súťaže politických strán alebo princípu väčšinového rozhodovania a ochrany parlamentnej menšiny. Nesúlad zákona s ústavou však nemôže byť odvodený iba z nepodstatného porušenia procedurálnych pravidiel pri prerokovaní návrhu zákona. Pretože ústavný súd pristupuje k porušeniam ústavnosti materiálne, tretím prípadom, v ktorom by ústavný súd musel v prospech ochrany ústavnosti zasiahnuť do parlamentných procedúr, je prípad, ak parlament formálne dodrží ustanovenia zákona o rokovacom poriadku, no napriek tomu by došlo k porušeniu ústavou chránených práv alebo princípov (napr. princípu ochrany parlamentných menšín).

Ako vyplýva z pôvodného návrhu novely, dôvodovej správy, pozmeňujúceho a doplňujúceho poslaneckého návrhu a prepisu rozpravy predložených ústavnému súdu národnou radou, napadnutý zákon bol predložený na rokovanie národnej rady ako vládny návrh zákona Ministerstvom spravodlivosti Slovenskej republiky v riadnom legislatívnom konaní. K vládnemu návrhu zákona v čl. I bolo v druhom čítaní na návrh zo správy ústavnoprávneho výboru ako gestorského výboru prijatých 36 pozmeňujúcich a doplňujúcich bodov z celkových 42 novelizačných bodov a čl. III bol ako celok doplnený pozmeňujúcim návrhom poslanca v druhom čítaní.

Samotný navrhovateľ k čl. I napadnutého zákona neprednáša kritiku založenú na porušení ustanovení akýchkoľvek podústavných právnych predpisov v procese jeho predkladania, prerokovania a schvaľovania. Žiadne takéto porušenie neidentifikoval ani ústavný súd.

Vzhľadom na podstatu navrhovateľovej kritiky založenej na porušení princípu demokratického a právneho štátu a viazanosti štátnych orgánov ústavou a zákonmi v tom, že bolo znemožnené pripomienkovanie návrhu zákona v medzirezortnom pripomienkovom konaní, ústavný súd uvádza, že procesný postup národnej rady pri rokovaní o návrhu zákona vrátane podávania, zverejňovania a schvaľovania pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov, ale tiež praktický prístup národnej rady k tomuto inštitútu a miera a ochota tolerovania jeho využívania (PL. ÚS 26/2019) tvoria súčasť parlamentnej autonómie, do ktorej ústavný súd zasahuje zdržanlivo. Rozhodujúcim kritériom ústavno-súdneho prieskumu je intenzita negatívneho zásahu do výkonu ústavných práv alebo do ústavných princípov.

Navrhovateľ v návrhu na začatie konania (bod 8 návrhu) korektne zrekapituloval podstatu zmien Správneho súdneho poriadku, ktoré napadnutý zákon prináša. Ide o doplnenie definície nečinnosti orgánu verejnej správy jej negatívnym vymedzením, zjednotenie niektorých lehôt, úpravu postupu pri doručovaní verejnou vyhláškou, zavedenie možnosti domáhať sa aj primeraného finančného zadosťučinenia v konaní o žalobe proti nečinnosti orgánu verejnej správy a úpravu rôznych drobných nepresností a nejasností. Ústavný súd po preskúmaní napadnutého zákona dospel k záveru, že podstatnou zmenou, ktorú prináša, je novozavedená právomoc správnych súdov priznávať primerané finančné zadosťučinenie v konaní o žalobe proti nečinnosti orgánu verejnej správy. Ide však o zmenu, ktorá tvorila súčasť pôvodného znenia vládnej novely Správneho súdneho poriadku, preto na ňu nemožno vztiahnuť navrhovateľovu kritiku o absencii medzirezortného pripomienkového konania. Druhá zmena vykazujúca priamu ústavnú relevanciu spočíva v rozšírení okruhu tzv. ďalších účastníkov správneho súdneho konania, a to v prípadoch, keď žalovaný správny orgán doručoval rozhodnutie alebo opatrenie napadnuté správnou žalobou verejnou vyhláškou. Uvedenú zmenu je ale potrebné hodnotiť ako zvyšujúcu štandard uplatňovania základného práva zaručeného čl. 46 ods. 2 ústavy, keďže umožňuje účasť širšieho okruhu subjektov na správnom súdnom konaní. Nemožno ju hodnotiť ako obmedzujúcu základné práva a slobody adresátov dotknutej právnej úpravy, prípadne natoľko negatívne sa odrážajúcu na ich subjektívno-právnom postavení, že by chýbajúce medzirezortné pripomienkové konanie nadobúdalo ústavnú relevanciu. Ostatné zmeny tvoriace súčasť pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu možno charakterizovať ako upresnenia a doplnenia postupu správnych súdov v správnom súdnom konaní reagujúce na poznatky aplikačnej praxe po prvých rokoch uplatňovania nového procesného kódexu. Ide o zmeny týkajúce sa relatívne úzkeho okruhu druhovo regulovaných procesných situácií (negatívna definícia nečinnosti, zjednocovanie lehôt, postup pri doručovaní verejnou vyhláškou), prípadne o zmeny odstraňujúce formulačné nepresnosti. Sumárne ústavný súd vyhodnocuje, že absencia medzirezortného pripomienkového konania ako dôsledok formálne legálneho postupu národnej rady pri rozhodovaní o doplňujúcich a pozmeňujúcich návrhoch tvoriacich čl. I napadnutého zákona nedosahuje s ohľadom na obsahovú stránku zmien intenzitu porušenia ústavou chránených práv a princípov.

K čl. I napadnutého zákona ešte ústavný súd dodáva, že nemôže posudzovať rozsah pozmeňovacieho návrhu ako dôvod na deklaráciu neústavnosti právneho predpisu. Určovaním ideálnej, primeranej či neprimeranej dĺžky pozmeňujúceho či doplňujúceho návrhu bez prepojenia na porušenie ústavných práv alebo princípov by ústavný súd neprimeraným spôsobom zasiahol do parlamentnej autonómie (PL. ÚS 18/2022).

Pokiaľ ide o namietaný čl. III, navrhovateľ dôvodí porušením § 94 ods. 3 zákona o rokovacom poriadku, podľa ktorého pri prerokúvaní návrhu zákona nemožno podať návrh, ktorým sa mení alebo dopĺňa iný zákon, ktorý obsahovo nesúvisí s prerokúvaným návrhom zákona, ako aj porušením § 6 ods. 3 zákona o tvorbe právnych predpisov, podľa ktorého návrh zákona nemôže obsahovať novelizáciu iného zákona, ktorá obsahovo nesúvisí s návrhom zákona. V oboch ustanoveniach teda ide o požiadavku obsahového (úzkeho) súvisu pozmeňujúceho a doplňovacieho návrhu s prerokúvaným návrhom zákona.

Bez potreby hlbších analýz ústavný súd konštatuje, že čl. III napadnutého zákona, ktorým sa do zákona o súdoch vložila úprava piatich variantov tvorby notárskeho rozvrhu, obsahovo nesúvisí s pôvodným vládnym návrhom predloženým národnej rade, ktorý obsahoval novelizáciu Správneho súdneho poriadku a zákona o zodpovednosti za škodu. Regulačná podstata oboch pôvodných súčastí novely je celkom odlišná od úzko a špecificky koncipovaného obsahu čl. III napadnutého zákona.

Ústavný súd však už vo veci sp. zn. PL. ÚS 26/2019 judikoval, že ani porušenie § 94 ods. 3 zákona o rokovacom poriadku samo osebe nezakladá rozpor preskúmavaného ustanovenia s ústavou. Vďaka najsilnejšej demokratickej legitimite národnej rady ako orgánu verejnej moci (I. ÚS 76/2011) je pre výrok ústavného súdu o nesúlade zákona s ústavou kvôli porušeniu pravidiel zákonodarného procesu rozhodujúce zistenie o hrubom a svojvoľnom nerešpektovaní pravidiel zákonodarného procesu. Definované kritérium spočíva v požiadavke, aby strany zúčastnené na parlamentnej procedúre dostali príležitosť sa s prerokúvanou vecou oboznámiť a zároveň sa k nej vyjadriť. S tým zároveň súvisí a plynule na to nadväzuje zabezpečenie otvorenej diskusie zástancov konkurenčného názoru, ochrana práva parlamentnej menšiny (parlamentnej opozície) na prezentovanie názoru a kontrolu vládnucej väčšiny (PL. ÚS 17/2014).

Na základe podkladov a argumentov, ktoré ústavnému súdu doručil navrhovateľ, národná rada a vláda, považoval ústavný súd za preukázané, že v legislatívnom procese prijímania čl. III napadnutého zákona v národnej rade bol vytvorený priestor pre diskusiu k pozmeňovaciemu návrhu, všetkým poslancom bola poskytnutá možnosť sa k doplňujúcemu návrhu vyjadriť (jeden poslanec túto možnosť aj využil). Ústavný súd v zákonodarnom postupe v tomto prípade nespozoroval porušenia, ktoré by bránili otvorenej diskusii zástancov konkurenčného názoru či narušovali právo parlamentnej menšiny (parlamentnej opozície) na prezentovanie názoru a kontrolu vládnucej väčšiny.

Použitie doplňujúceho návrhu s čl. III napadnutého zákona nepredstavuje takú mieru hrubého a svojvoľného nerešpektovania pravidiel zákonodarného procesu národnou radou, ktoré by v posudzovanej veci postačovalo na vyslovenie nesúladu napadnutého ustanovenia s čl. 1 ods. 1 a čl. 2 ods. 2 ústavy, preto ani v tejto časti ústavný súd návrhu navrhovateľa nevyhovel.

Podľa § 9 ods. 6 prvej vety zákona o zodpovednosti za škodu právo na náhradu škody spôsobenej nesprávnym úradným postupom má ten, komu bola takýmto postupom spôsobená škoda.

Ustanovenie § 9 ods. 6 druhej vety zákona o zodpovednosti za škodu (ďalej aj „napadnuté ustanovenie“) znie: „Právo na náhradu škody spočívajúcej v náhrade nemajetkovej ujmy nevznikne, ak súd v správnom súdnictve v konaní o žalobe proti nečinnosti orgánu verejnej správy, Ústavný súd Slovenskej republiky v konaní o ústavnej sťažnosti rozhodoval o primeranom finančnom zadosťučinení alebo Európsky súd pre ľudské práva v konaní o porušení práva na prejednanie veci v primeranej lehote rozhodoval o spravodlivom zadosťučinení, a to v rozsahu nemajetkovej ujmy spôsobenej skutočnosťami, ktoré pri takomto rozhodovaní mohli byť zohľadnené bez ohľadu na to, že zohľadnené neboli z dôvodu na strane poškodeného.“

Zo systematického zaradenia napadnutého ustanovenia je zrejmé, že sa vzťahuje výlučne na zodpovednosť štátu pri výkone verejnej moci za škodu spôsobenú nesprávnym úradným postupom (nevzťahuje sa na zodpovednosť iných subjektov ako štátu a ani na zodpovednosť za nezákonné rozhodnutie, zatknutie, zadržanie, iné pozbavenie osobnej slobody, rozhodnutie o treste, ochrannom opatrení alebo o väzbe). Zároveň sa napadnuté ustanovenie vzťahuje iba na náhradu škody spočívajúcej v náhrade nemajetkovej ujmy (teda nie na náhradu skutočnej škody a ušlého zisku). Z jeho dikcie vyplýva aj to, že sa v prípadoch konania pred správnym súdom a Európskym súdom pre ľudské práva vzťahuje na nesprávny úradný postup spočívajúci len v nečinnosti, resp. v zbytočných prieťahoch v konaní pred orgánom verejnej moci alebo v porušení povinnosti orgánu verejnej moci urobiť úkon alebo vydať rozhodnutie v zákonom ustanovenej lehote a v prípadoch konania pred ústavným súdom na akýkoľvek nesprávny úradný postup.

Podľa predkladacej správy k návrhu zákona má napadnuté ustanovenie zabraňovať „duplicite pri odškodňovaní za nesprávny úradný postup, resp. zabraňuje i situácii, aby podľa zákona č. 514/2003 Z. z. mohlo byť priznané zadosťučinenie, ak už súd v správnom súdnictve, ústavný súd o primeranom zadosťučinení alebo Európsky súd pre ľudské práva o spravodlivom zadosťučinení rozhodoval, a to bez ohľadu na to, či toto priznal alebo nepriznal“. Predkladacia správa ďalej uvádza, že vo všetkých týchto prípadoch „môžu byť zohľadnené rovnaké skutočnosti (tak v zmysle, že pôjde o satisfakciu toho istého obdobia prieťahov v konaní alebo nečinnosti, ako aj tých istých dopadov na poškodeného)“, a preto je účelom tohto ustanovenia aj „stanoviť pravidlo, že ak nejaké skutočnosti boli zohľadnené v uvedených konaniach, tieto nemôžu byť opätovne dôvodom na priznanie náhrady nemajetkovej ujmy podľa zákona č. 514/2003 Z. z. Rovnaké pravidlo sa navrhuje aj v prípade, ak nejaké skutočnosti mohli byť zohľadnené v uvedených konaniach, ale neboli z dôvodu na strane poškodeného, teda najmä preto, že ich v správnom súdnictve, v konaní pred ústavným súdom alebo Európskym súdom pre ľudské práva neoznačil.“.

Podľa čl. 46 ods. 3 ústavy každý má právo na náhradu škody spôsobenej nezákonným rozhodnutím súdu, iného štátneho orgánu či orgánu verejnej správy alebo nesprávnym úradným postupom.

Základné právo na náhradu škody spôsobenej nezákonným rozhodnutím orgánu verejnej moci alebo jeho nesprávnym úradným postupom je dôležitou zárukou dodržiavania základných práv a slobôd v materiálnom právnom štáte, dotvára rámec riadneho fungovania štátneho mechanizmu i právnu istotu jednotlivca. Ústavná norma zakotvená v čl. 46 ods. 3 ústavy dáva zodpovednosti subjektov, v mene ktorých sa verejná moc vykonáva, podobu verejného subjektívneho práva (základného práva) osoby poškodenej nezákonnosťou (III. ÚS 114/2017).

Podstatou základného práva na náhradu škody spôsobenej pri výkone verejnej moci je ochrana občanov pred výkonom verejnej moci, ktorý porušuje ústavný poriadok, zasahuje do základných práv občanov a nerešpektuje zákonné požiadavky pre výkon verejnej moci, a to tým, že poškodeným garantuje dosiahnutie náhrady spôsobenej ujmy. Zmyslom tohto základného práva (patriaceho k základom materiálneho právneho štátu) je kompenzovať všetku ujmu spôsobenú protiprávnym výkonom verejnej moci v súlade s princípom minimalizácie zásahov do základných práv a maximalizácie zachovania ich obsahovej podstaty.

Ak má každý právo na náhradu škody, ktorá mu bola spôsobená nezákonným rozhodnutím súdu, iného štátneho orgánu či orgánu verejnej správy alebo nesprávnym úradným postupom, pričom podmienky a podrobnosti realizácie tohto práva stanoví zákon, potom takýto zákon vydaný na základe ústavného splnomocnenia nemôže nárok na náhradu škody celkom anulovať (negovať), a tým ústavne zaručené základné právo, hoc aj len v určitých prípadoch, poprieť (Ústavný súd Českej republiky, Pl. ÚS 18/01). Takýto postup by bol v príkrom rozpore s ústavným poriadkom a princípom minimalizácie zásahu do základných práv v podobe ich prípadného obmedzenia a maximalizácie zachovania obsahovej podstaty základného práva a mohlo by ním dôjsť k vyprázdneniu základného práva na náhradu škody spôsobenej nezákonným rozhodnutím alebo nesprávnym úradným postupom, teda popretiu princípu nutnosti kompenzovať všetku ujmu spôsobenú pri výkone verejnej moci. Aj samotný zákonodarca je tak vo svojej legislatívnej činnosti významne obmedzený.

Práve hmotnoprávne a konštitutívnym spôsobom formulovaná dikcia napadnutého ustanovenia („ na náhradu škody... “) na prvý pohľad naznačuje rozpor s ústavne zakotvenou požiadavkou kompenzácie všetkej ujmy spôsobenej nesprávnym úradným postupom štátu, keďže by dochádzalo k čiastočnej anulácii základného práva na náhradu škody. Navyše, ak by skutočne malo ísť o absenciu vzniku práva, potom ani iné súdne orgány v napadnutom ustanovení uvedené by za žiadnych okolností nemohli príslušné kompenzačné nároky priznať. Tým by samotné napadnuté ustanovenie bolo vnútorné rozporné natoľko, že by ústavno-právne nemohlo obstáť.

Ústavný súd však už viackrát zdôraznil, že k výkladu právnych predpisov a ich inštitútov nemožno pristupovať len z hľadiska textu zákona, a to ani v prípade, keď sa text môže javiť ako jednoznačný a určitý, ale predovšetkým podľa zmyslu a účelu zákona. Jazykový výklad predstavuje len prvotné priblíženie sa k obsahu právnej normy, ktorej nositeľom je interpretovaný právny predpis; na overenie správnosti či nesprávnosti výkladu, resp. na jeho doplnenie či spresnenie potom slúžia ostatné interpretačné prístupy postavené na roveň gramatickému výkladu, najmä teleologický a systematický výklad vrátane ústavne konformného výkladu, ktoré sú spôsobilé v kontexte racionálnej argumentácie predstavovať významný korektív pri zistení obsahu a zmyslu aplikovanej právnej normy (IV. ÚS 92/2012, I. ÚS 351/2010, m. m. I. ÚS 306/2010, I. ÚS 544/2019, II. ÚS 171/2023).

Uplatnenie ďalších, v predchádzajúcom odseku ponúknutých interpretačných prístupov podľa názoru ústavného súdu vyžaduje posudzovať napadnuté ustanovenie ako celok, teda vziať do úvahy z neho vyplývajúci dôsledok spočívajúci v tom, že právo na náhradu škody nevznikne „len“ v rozsahu nemajetkovej ujmy spôsobenej skutočnosťami, ktoré už boli predmetom rozhodovania iných tam uvedených súdnych orgánov. Skutočným predmetom napadnutého ustanovenia je preto rozsah náhrady nemajetkovej ujmy, nie existencia samotného práva. Posudzovanie jazykového vyjadrenia napadnutého ustanovenia metódami systematického a teleologického výkladu vedie k záveru o jeho spôsobilosti byť predmetom zmysluplnej a ústavne konformnej interpretácie (čl. 152 ods. 4 ústavy; PL. ÚS 15/98, PL. ÚS 6/2016), a tým aj k jeho ústavnej udržateľnosti, keďže zákonodarcovi nemožno uprieť právomoc podrobnejšie na podústavnej úrovni regulovať rozsah základného práva zaručeného v čl. 46 ods. 3 ústavy.

Nesúlad napadnutého ustanovenia s čl. 46 ods. 3 ústavy odôvodňuje navrhovateľ tým, že napadnuté ustanovenie nesprávne vychádza zo stotožnenia inštitútu náhrady nemajetkovej ujmy ako jednej z foriem náhrady škody spôsobenej nesprávnym úradným postupom pri výkone verejnej moci s inštitútom primeraného finančného zadosťučinenia, resp. spravodlivého zadosťučinenia, hoci tieto inštitúty nemožno chápať ako totožné vzhľadom na rozdielny predmet a účel konania o sťažnostiach týkajúcich sa porušenia ľudských práv pred ústavným súdom a Európskym súdom pre ľudské práva na jednej strane a konania o nároku na náhradu škody podľa zákona o zodpovednosti za škodu na strane druhej.

Cieľom napadnutého ustanovenia podľa predkladacej správy k návrhu zákona bolo zabrániť tomu, aby bola poškodenému vyplatená (priznaná) podľa zákona o zodpovednosti za škodu náhrada nemajetkovej ujmy v peniazoch ako následok nesprávneho úradného postupu orgánu verejnej moci v situácii, keď jeho ujma už bola reparovaná plnením podľa rozhodnutia iného orgánu (správneho súdu, ústavného súdu, Európskeho súdu pre ľudské práva).

Takto formulovaný cieľ je legitímny. Ústava nepredpisuje kogentne, aké podústavné nástroje naplnenia základného práva zaručeného v čl. 46 ods. 3 ústavy je zákonodarca povinný zaviesť v zákone, v ktorého medziach sa predmetného základného práva možno domáhať (čl. 51 ods. 1 ústavy). Nemožno preto vylúčiť vznik stavu, keď postupným vývojom podústavného práva došlo k zavedeniu viacerých prostriedkov náhrady ujmy vzniknutej nesprávnym úradným postupom orgánov verejnej moci konajúcich v mene štátu. Rovnako nemožno vylúčiť stav, keď naznačený postupný vývoj zákonnej právnej úpravy vedie k možnosti duplicitného priznania odškodnenia. Nie je potom nelegitímnym, ak sa zákonodarca rozhodne riziká duplicitného odškodnenia odstrániť. Záväzok štátu inkorporovaný v základnom práve zaručenom v čl. 46 ods. 3 ústavy totiž nezahŕňa povinnosť náhrady nad rozsah vzniknutej ujmy.

Ústavný súd však súčasne konštatuje, že odstraňovanie popísaných duplicít prostriedkami podústavného práva sa nesmie stať „pláštikom“ prikrývajúcim obmedzenie obsahu a rozsahu základného práva garantovaného v čl. 46 ods. 3 ústavy v miere narúšajúcej jeho podstatu a zmysel. Preto je ústavná akceptovateľnosť realizácie uvedeného legitímneho cieľa daná iba za predpokladu, že podústavná úprava motivovaná snahou vylúčiť duplicity odškodňovania dopadá výlučne na prípady, v ktorých (i) satisfakcia bola poškodenému už prv skutočne poskytnutá (alebo nebola poskytnutá iba z dôvodov na strane poškodeného) a (ii) ide o reparáciu totožnej ujmy poškodeného.

Pokiaľ však napadnuté ustanovenie týmto požiadavkám nezodpovedá, resp. ich prekračuje a ustanovuje, že právo na náhradu škody spočívajúcej v náhrade nemajetkovej ujmy nevznikne aj v ďalších prípadoch, nemôže takáto úprava obstáť, ak neexistujú akceptovateľné dôvody aj pre takéto ďalšie prípady. Je to dôsledok princípu minimalizácie obmedzení základného práva na náhradu škody spôsobenej nesprávnym úradným postupom a maximalizácie zachovania jeho obsahovej podstaty.

Napadnuté ustanovenie vyžaduje, aby sa o následku totožného nesprávneho úradného postupu už prv iba „rozhodovalo“, teda vyžaduje, aby sa rozhodovalo o nároku poškodeného na primerané finančné zadosťučinenie pred správnym súdom v správnom súdnictve v konaní o žalobe proti nečinnosti orgánu verejnej správy alebo pred ústavným súdom v konaní o ústavnej sťažnosti, alebo v konaní o porušení práva na prejednanie veci v primeranej lehote pred Európskym súdom pre ľudské práva.

Z práva na náhradu nemajetkovej ujmy spôsobenej nesprávnym úradným postupom tak napadnuté ustanovenie vylučuje prípady, v ktorých sa o nároku poškodeného síce rozhodovalo, no priznaný poškodenému nebol, hoci zároveň môže ísť o prípady, v ktorých k nesprávnemu úradnému postupu došlo a poškodenému mohlo vzniknúť právo na náhradu škody spočívajúcej v náhrade nemajetkovej ujmy.

Typicky môže ísť o situácie, keď ústavný súd odmietne ústavnú sťažnosť z dôvodu, že porušenie základného práva nedosahuje ústavnú intenzitu, hoci k porušeniu zákona došlo, alebo síce konštatuje porušenie základného práva, avšak sťažovateľovi uplatnené primerané finančné zadosťučinenie za porušenie základných práv a slobôd neprizná, pretože za postačujúce považuje konštatovanie porušenia základného práva, čo však nemusí bez ďalšieho znamenať, že sťažovateľovi nemôže patriť náhrada škody spočívajúcej v náhrade nemajetkovej ujmy podľa zákona o zodpovednosti za škodu. Preto, ak aj ústavný súd neprizná sťažovateľovi primerané finančné zadosťučinenie, to ešte automaticky neznamená, že nemajetková ujma sťažovateľovi nevznikla.

Aj rozhodnutie ústavného súdu (Európskeho súdu pre ľudské práva) o odmietnutí sťažnosti je (negatívnym) rozhodnutím o všetkých v sťažnosti uplatnených nárokoch sťažovateľa, teda aj o jeho požiadavke na priznanie primeraného finančného zadosťučinenia (spravodlivého zadosťučinenia). Nemožno sa stotožniť s názorom vlády, podľa ktorého ak odmietne ústavný súd (Európsky súd pre ľudské práva) sťažnosť, malo by sa vychádzať z toho, že o spravodlivom zadosťučinení nebolo rozhodnuté.

Napadnuté ustanovenie tak neobstojí už len preto, že neviaže vylúčenie práva na náhradu škody spočívajúcej v náhrade nemajetkovej ujmy výlučne na priznanie primeraného finančného zadosťučinenia (spravodlivého zadosťučinenia), resp. jeho nepriznanie iba z dôvodov na strane poškodeného.

Ešte podstatnejším dôvodom, pre ktorý ústavný súd po prieskume napadnutého ustanovenia dospel k vyhovujúcemu výroku svojho nálezu, je však ústavnoprávna rozdielnosť oboch skupín dotknutých inštitútov.

Zákonodarca rozlišuje terminologicky na jednej strane nemajetkovú ujmu v peniazoch v § 17 ods. 2 zákona o zodpovednosti za škodu (a obdobne v § 13 Občianskeho zákonníka), na druhej strane v súvislosti s nečinnosťou orgánu verejnej správy používa pojem primerané finančné zadosťučinenie zavedené napadnutým zákonom do Správneho súdneho poriadku (§ 246 ods. 4 SSP), zhodne nazvaný inštitút kreuje aj v čl. 127 ods. 3 ústavy v súvislosti s porušením základných práv, ako aj v zákone č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) (§ 135). Princíp jednoty právneho poriadku predpokladá, že rovnaké právne pojmy majú rovnaký význam a obsah a odlišné pojmy význam i obsah odlišný. Už len táto vedomá terminologická odlišnosť zákonodarcu signalizuje potrebu dôsledne sa zaoberať obsahom použitých právnych kategórií.

Predpoklady priznania náhrady nemajetkovej ujmy v prípade nesprávneho úradného postupu v každej z jeho rôznych foriem podľa zákona o zodpovednosti za škodu sú ustanovené v tomto zákone. Primerané finančné zadosťučinenie podľa Správneho súdneho poriadku možno priznať v prípade nečinnosti orgánu verejnej správy. Primerané finančné zadosťučinenie v konaní o ústavnej sťažnosti môže priznať ústavný súd v prípade, ak dôjde k porušeniu (ktoréhokoľvek) základného práva, nie však v iných prípadoch (obdobne spravodlivé zadosťučinenie priznáva Európsky súd pre ľudské práva výlučne v prípade porušenia práva priznaného dohovorom).

Pre ústavne súladné vylúčenie z práva na náhradu škody nepostačuje iba to, že ide o nemajetkovú ujmu „spôsobenú skutočnosťami, ktoré pri takomto rozhodovaní mohli byť zohľadnené“ v konaní pred správnym súdom, ústavným súdom alebo pred Európskym súdom pre ľudské práva, pretože takéto vymedzenie nezodpovedá požiadavke, aby priznané plnenie reparovalo totožnú ujmu poškodeného (viac aj v časti III.2.2).

Nie je totiž vylúčené, aby tie isté skutočnosti vyvolali odôvodnenú potrebu poskytnutia satisfakcie jednak za porušenie zákonnej povinnosti orgánu verejnej moci správne úradne postupovať, ale zároveň aj za porušenie základného práva alebo slobody garantovaného ústavou alebo práva či základnej slobody garantovanej dohovorom, ktoré mohlo byť nesprávnym úradným postupom orgánu verejnej moci porušené. Napadnuté ustanovenie je mylne založené na premise, že účel všetkých týchto satisfakčných plnení je totožný. Ústavný súd zdôrazňuje, že zatiaľ čo kompenzačný princíp inkorporovaný v inštitútoch primeraného finančného zadosťučinenia a spravodlivého zadosťučinenia je vyvoditeľný priamo z povahy základných práv a slobôd, v prípade akýchkoľvek ďalších pochybení štátu, ktoré nedosahujú dotknutie či porušenie základných práv, poskytuje kompenzačný základ práve čl. 46 ods. 3 ústavy s nadväzujúcou realizačnou koncovkou v zákone o zodpovednosti za škodu, teda aj v tam ukotvenom inštitúte náhrady nemajetkovej ujmy (obdobne POSPÍŠIL, I. in. WAGNEROVÁ, E.; ŠIMÍČEK, V.; LANGÁŠEK, T.; POSPÍŠIL, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha : Wolters Kluwer ČR, a. s. 2012, s. 748).

Rozdiel účelu oboch druhov plnení sa odvíja od rozdielnosti predmetu konania o sťažnosti proti porušeniu ľudských práv pred ústavným súdom a Európskym súdom pre ľudské práva na jednej strane a predmetu konania o nároku na náhradu škody podľa zákona o zodpovednosti za škodu na strane druhej. V prvom prípade ide o rozhodovanie o porušení základných práv a slobôd a v prípade zistenia ich porušenia o priznanie primeraného finančného zadosťučinenia (spravodlivého zadosťučinenia) a v druhom prípade o zodpovednosť za škodu a nárok poškodeného na náhradu škody spočívajúcej v náhrade nemajetkovej ujmy spôsobenej pri výkone verejnej moci nesprávnym úradným postupom za zákonom stanovených podmienok.

Rozdiel medzi rozhodovaním ústavného súdu o priznaní primeraného finančného zadosťučinenia (resp. Európskeho súdu pre ľudské práva o priznaní spravodlivého zadosťučinenia) na jednej strane a náhradou škody spočívajúcej v náhrade nemajetkovej ujmy v peniazoch na strane druhej spočíva aj v rozsahu dokazovania predchádzajúceho rozhodnutiu. Zatiaľ čo rozhodovanie o priznaní a výške primeraného finančného zadosťučinenia (spravodlivého zadosťučinenia) je založené prevažne na aplikácii všeobecných zásad spravodlivosti so zreteľom na konkrétne okolnosti prípadu, rozhodovanie všeobecného súdu o priznaní náhrady škody spočívajúcej v náhrade nemajetkovej ujmy v peniazoch je založené na striktnom vyhodnotení dôkazov preukazujúcich existenciu a rozsah nemajetkovej ujmy na strane poškodeného.

Pokiaľ napadnuté ustanovenie uvedené rozdielnosti nezohľadňuje, ide práve o situáciu, v ktorej je porušená zásada minimalizácie zásahu do základného práva na náhradu škody spôsobenej nesprávnym úradným postupom, čím dochádza k popretiu ústavnej požiadavky nevyhnutne kompenzovať všetku ujmu spôsobenú pri výkone verejnej moci.

Nejde pritom však o neurčitosť napadnutého ustanovenia, ktorú by prípadne bolo možné prekonať ústavne konformným výkladom napadnutého ustanovenia. Napadnuté ustanovenie je formulované dostatočne zrozumiteľne, avšak natoľko široko, že dopadá aj na prípady, ktoré už nemôžu byť ústavne akceptovateľné.

Úlohou ústavného súdu nie je vymedzovať obsah pojmu náhrady nemajetkovej ujmy v peniazoch, pretože ide o pojem jednoduchého práva (zákona o zodpovednosti za škodu). Zároveň je potrebné dodať, že je vecou všeobecných súdov, aby pri svojom rozhodovaní o náhrade škody spôsobenej nesprávnym úradným postupom spočívajúcej v náhrade nemajetkovej ujmy podľa zákona o zodpovednosti za škodu zohľadňovali v konkrétnom prípade všetky skutočnosti predchádzajúce ich rozhodnutiu. Medzi tieto skutočnosti pritom patrí aj to, či, z akých dôvodov a v akom rozsahu iné orgány priznali poškodenému satisfakčné plnenie. Je však zároveň povinnosťou všeobecných súdov postupovať tak, aby ich rozhodnutie nepoprelo obsah základného práva na náhradu škody spôsobenej nesprávnym úradným postupom orgánov verejnej moci a nedostalo sa do rozporu s požiadavkou úplného odškodnenia ujmy spôsobenej pri výkone verejnej moci. Keďže napadnuté ustanovenie bráni rešpektovaniu uvedenej povinnosti, ústavný súd konštatuje, že zákonodarca pri prijímaní napadnutého ustanovenia nerešpektoval účel a zmysel základného práva na náhradu škody spôsobenej nesprávnym úradným postupom orgánu verejnej moci, v dôsledku čoho sa napadnuté ustanovenie dostalo do rozporu s čl. 46 ods. 3 ústavy.

Článok 127 ústavy upravuje rozhodovanie ústavného súdu o ústavných sťažnostiach fyzických osôb alebo právnických osôb, ak namietajú porušenie svojich základných práv alebo slobôd alebo ľudských práv a základných slobôd vyplývajúcich z medzinárodnej zmluvy, ktorú Slovenská republika ratifikovala a bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom. Podľa čl. 127 ods. 3 ústavy môže ústavný súd svojím rozhodnutím, ktorým vyhovie sťažnosti, priznať tomu, vo vzťahu ku ktorému boli tieto práva porušené, primerané finančné zadosťučinenie. Podľa čl. 127 ods. 4 ústavy zodpovednosť toho, kto porušil tieto práva alebo slobody, za škodu alebo inú ujmu nie je rozhodnutím ústavného súdu dotknutá.

Priznanie primeraného finančného zadosťučinenia podľa čl. 127 ods. 3 ústavy je fakultatívnym prostriedkom nápravy v prípade porušenia základných práv a slobôd fyzických a právnických osôb orgánom verejnej moci, ktoré zistil ústavný súd (I. ÚS 55/02). Cieľom primeraného finančného zadosťučinenia je dovŕšenie ochrany porušeného základného práva v prípadoch, v ktorých sa zistilo, že k porušeniu došlo spôsobom, ktorý vyžaduje poskytnutie vyššieho stupňa ochrany než len deklaráciu porušenia, prípadne príkaz na ďalšie konanie bez porušovania základného práva (IV. ÚS 139/08). Otázka priznania primeraného finančného zadosťučinenia ústavným súdom vzniká najmä tam, kde porušenie práva alebo slobody už nie je možné napraviť inak, najmä zrušením napadnutého rozhodnutia alebo opatrenia alebo obnovením statusu quo ante (I. ÚS 15/ 02). Cieľom primeraného finančného zadosťučinenia je len zmiernenie ujmy pociťovanej z porušenia základného práva s prihliadnutím na okolnosti jednotlivého prípadu (III. ÚS 424/08), avšak nie prípadná náhrada škody (IV. ÚS 15/03).

Primerané finančné zadosťučinenie podľa čl. 127 ods. 3 ústavy je niekedy považované i za sankciu, ktorú ústavný súd ako orgán ochrany ústavnosti môže podľa vlastnej úvahy uložiť orgánu verejnej moci, ktorý vo svojej činnosti nedbal na dodržiavanie ústavného práva; ústavný súd však nemôže podľa čl. 127 ods. 3 ústavy priznať sťažovateľovi v konaní o ústavnej sťažnosti odškodné z dôvodu zodpovednosti za porušenie ustanovení súkromnoprávnych predpisov ani za porušenie čl. 46 ods. 3 ústavy alebo zákona o zodpovednosti za škodu (DRGONEC, Ján. Ústava Slovenskej republiky. Komentár. 2. vydanie. C. H. Beck, Bratislava, 2019, str. 1510.)

Článok 127 ods. 4 ústavy, podľa ktorého zodpovednosť toho, kto porušil základné práva alebo slobody, za škodu alebo inú ujmu nie je rozhodnutím ústavného súdu dotknutá, znamená, že rozhodnutím ústavného súdu v konaní o ústavnej sťažnosti zodpovednosť porušiteľa za škodu alebo inú ujmu nezaniká. Ústava túto zásadu explicitne vyslovuje vo vzťahu ku škode, ako aj vo vzťahu k inej ujme. Pokiaľ vláda tvrdí, že čl. 127 ods. 4 ústavy sa vzťahuje iba na náhradu skutočnej škody a ušlého zisku, tento jej názor nemá v znení čl. 127 ods. 4 ústavy oporu.

Ustanovenie čl. 127 ods. 4 ústavy teda rozlišuje dva samostatné popri sebe existujúce a vzájomne si nekonkurujúce, ale sa doplňujúce systémy náhrady škody a inej ujmy, z ktorých jeden predstavuje rozhodovanie ústavného súdu o priznaní primeraného finančného zadosťučinenia a druhý náhradu škody a náhradu nemajetkovej ujmy v peniazoch podľa zákona o zodpovednosti za škodu. Takýto prístup zároveň najlepšie zodpovedá účelu základného práva na náhradu škody spôsobenej nezákonným rozhodnutím a nesprávnym úradným postupom garantovaného v čl. 46 ods. 3 ústavy.

Mechanizmus komplexného odškodňovania jednotlivcov, ktorí sa stali nielen obeťou porušenia zákona štátom (orgánom verejnej moci), ale rovnakým konaním dokonca aj porušenia svojich základných práv alebo slobôd alebo ľudských práv a základných slobôd vyplývajúcich z medzinárodnej zmluvy, ktorú Slovenská republika ratifikovala a bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom, rovnako vníma aj Európsky súd pre ľudské práva, ktorý akceptoval odlišnosti oboch týchto mechanizmov a konštatoval, že kombinovaný účinok odškodnenia prostredníctvom čl. 127 ústavy a zákona o zodpovednosti za škodu je zlučiteľný s požiadavkami dohovoru, keďže rozhodnutie ústavného súdu o priznaní alebo nepriznaní primeraného finančného zadosťučinenia z porušenia základných práv v konaní o ústavnej sťažnosti nespôsobuje samo osebe zánik zodpovednosti štátu a nárokov jednotlivca na rovnakom základe podľa zákona o zodpovednosti za škodu (Loyka v. Slovensko, rozhodnutie z 9. 10. 2012, sťažnosť č. 16502/09, bod 49).

Hoci nemajetková ujma spôsobená konkrétnym nesprávnym úradným postupom je v konečnom dôsledku u poškodeného len jedna, znamená to iba toľko, že jedno konanie (opomenutie) štátu vo forme nesprávneho úradného postupu vyvoláva objektívne potrebu poskytnutia celkovej reparácie iba v určitej konečnej (sumárnej) výške. Pre poškodeného je nerozhodné, či je takto určená konečná suma reparácie dosiahnutá postupne viacerými rozhodnutiami viacerých orgánov pre porušenie viacerých právnych noriem alebo rozhodnutím jediným. Zároveň z hľadiska škodcu (štátu) ide rovnako iba o to, že táto objektívne určená konečná suma reparácie nesmie byť presiahnutá, lebo práve taká výška zodpovedá danému (jedinému) protiprávnemu konaniu (opomenutiu) štátu. Vždy je však mimoriadne dôležité pre naplnenie účelu čl. 46 ods. 3 ústavy, aby k plnej náhrade aj skutočne došlo.

Ústavne konformné chápanie vzájomného vzťahu medzi inštitútom náhrady nemajetkovej ujmy ako jednej z foriem náhrady škody spôsobenej nesprávnym úradným postupom pri výkone verejnej moci a inštitútom primeraného finančného zadosťučinenia, resp. spravodlivého zadosťučinenia, nie je založené na vzťahu duplicity, ale v záujme poskytnutia ochrany na vzájomnom dopĺňaní sa.

Ustanovenie čl. 127 ods. 3 ústavy, ktoré umožňuje priznať primerané finančné zadosťučinenie, je tak osobitným a samostatným prostriedkom nápravy, ktorý je nezávislý od zákona o zodpovednosti za škodu. Preto priznanie alebo nepriznanie primeraného finančného zadosťučinenia podľa čl. 127 ústavy nemôže vylučovať uplatnenie nároku na náhradu majetkovej ujmy alebo nemajetkovej ujmy podľa zákona o zodpovednosti za škodu. Keďže napadnuté ustanovenie uvedenú výluku zavádza, bráni naplneniu účelu ústavnej normy zakotvenej v čl. 127 ods. 4 ústavy, ktorý spočíva v zachovaní zodpovednosti toho, kto podľa rozhodnutia ústavného súdu porušil základné práva a slobody, za škodu a inú ujmu. Ústavný súd preto vyslovil, že napadnuté ustanovenie je v rozpore s čl. 127 ods. 4 ústavy.

Podľa čl. 13 ods. 4 ústavy pri obmedzovaní základných práv a slobôd sa musí dbať na ich podstatu a zmysel. Takéto obmedzenia sa môžu použiť len na ustanovený cieľ.

Základného práva na náhradu škody spôsobenej nezákonným rozhodnutím alebo nesprávnym úradným postupom garantovaného v čl. 46 ods. 3 ústavy sa možno domáhať len v medziach zákonov, ktoré toto ustanovenie vykonávajú (čl. 51 ods. 1 ústavy). Zníženie dostupnosti (obmedzenie) tohto základného práva vykonávacím zákonom je prípustné iba za podmienok podľa čl. 13 ústavy. Upraviť medze tohto základného práva tak možno iba zákonom a iba za podmienok ustanovených ústavou.

Pretože východiskom právneho štátu je poskytovať ochranu jednotlivcom najmä proti štátnej moci, podmienkou obmedzenia tohto základného práva je predovšetkým to, aby pri takomto obmedzení bolo dbané na podstatu a zmysel daného základného práva. Podstatou základného práva je to, na čom je základné právo založené, a jeho zmyslom (účelom) je to, na čo slúži, teda cieľ, ktorý sa sleduje tým, že sa dané základné právo vytvorilo a priznalo.

V právnom štáte právny poriadok nechráni štátnu moc pred občanmi. Právny poriadok v právnom štáte určuje postup orgánov verejnej správy tak, aby neboli porušované práva občanov (II. ÚS 62/99). Zmyslom a účelom zákona o zodpovednosti za škodu bolo ustanoviť v súlade s čl. 46 ods. 3 ústavy podmienky, za ktorých vzniká právo na náhradu škody spôsobenej nezákonným rozhodnutím alebo nesprávnym úradným postupom, a to spôsobom, ktorý umožňuje odškodniť všetky prípady, v ktorých bola poškodenému spôsobená škoda rozhodnutím, ktoré sa neskôr ukázalo nezákonným, alebo úradným postupom, ktorý sa neskôr ukázal nesprávnym (m. m. II. ÚS 25/2011).

Napadnuté ustanovenie však priamo a výslovne pomenúva prípady, v ktorých právo na náhradu škody spočívajúcej v náhrade nemajetkovej ujmy nevznikne, a to spôsobom, ktorý zjavne zahŕňa aj situácie, v ktorých niet ústavne akceptovateľného dôvodu na úplné vylúčenie základného práva podľa čl. 46 ods. 3 ústavy na náhradu škody spôsobenej nesprávnym úradným postupom z jeho aplikácie (pozri bod III.2.1 a III.2.2). Nie každé pochybenie orgánu verejnej moci, ktoré by mohlo zakladať nárok na náhradu škody spočívajúcej v náhrade nemajetkovej ujmy podľa zákona o zodpovednosti za škodu, totiž musí dosiahnuť intenzitu porušenia niektorého z práv a slobôd garantovaných ústavou či dohovorom (vyžadujúcu aj priznanie primeraného finančného zadosťučinenia).

Napadnuté ustanovenie obmedzuje základné právo na náhradu škody spôsobenej nezákonným rozhodnutím alebo nesprávnym úradným postupom garantované v čl. 46 ods. 3 ústavy spôsobom, ktorý nedbá na jeho podstatu a zmysel, a tým nezodpovedá princípu proporcionality. Tým sa dostáva do rozporu s ústavným princípom zakotveným v čl. 13 ods. 4 ústavy.